审计观察 | 领导干部自然资源资产离任审计对生态文明建设的重要作用

开展领导干部自然资源资产离任审计（以下简称“离任审计”）是党中央在全面深化改革，深入开展生态文明建设的重大决策部署中提出的改革事项，是新时代赋予审计机关的新使命。党的二十大报告提出要“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，离任审计正是从审计的视角牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。四川是资源大省、生态强省，地处川北的广元市剑阁县实施的官员离任古柏交接制度，距今已有500余年历史，是我国自然资源资产核算与问责和现代离任审计制度的发源地。四川的离任审计工作紧密围绕中央生态文明建设的重大决策部署，主动融入四川发展新篇章的宏伟蓝图，系统谋划、整体推进，为经济社会高质量发展保驾护航。

自然资源资产离任审计实例分析

（一）坚持全省“一盘棋”，将离任审计部署到审计系统的各个单元

2018年离任审计全面推开以来，四川省审计厅紧密围绕全省生态文明建设年度重点任务，制定各年度离任审计工作方案，明确全省离任审计工作方向和重点。除省审计厅统一组织和授权 市州审计局实施的项目外，还要求各县区审计局每年至少开展一项对乡镇或同级部门、园区等领导干部的离任审计，把工作部署落实到全省审计系统的各个单元。省级层面一方面要当好“指挥员”，在研究政策的基础上，分类明确市县、乡镇领导干部离任审计重点，编制专题报告框架及审计工作报表，并组织开展培训，对审计要点进行梳理讲解，确保全省离任审计工作有效推进；另一方面还要当好“战斗员”，按照项目计划，牵头实施省管领导干部离任审计项目，为当年其他授权项目探索审计路径、打造审计样板。市级层面的工作重点一是根据授权项目安排，统筹全局审计骨干力量，以“交叉审”的方式完成县（区）党政领导干部离任审计项目；二是按照干部管理权限，组织开展所在市及下辖县（区）自然资源及生态环境相关部门、产业园区、自然保护区等单位领导干部离任审计，不断探索拓展离任审计范围；三是做好上传下达，统筹指导县（区）审计局开展乡镇领导干部离任审计工作，进一步聚焦乡镇离任审计的重点、要点。县级层面作为离任审计制度落实的最小单元，审计对象主要是乡镇（街道）党政领导干部，重点是以“解剖麻雀”的功夫把离任审计工作做实做细，确保生态环境保护的“最后一公里”有效贯通。

（二）坚持“二元 双维”审计思路，结合定性和定量分析综合开展审计评价

四川省区域间自然资源禀赋和生态环境现状存在较大差异，如何在有限的人力和时间内对被审计地区准确定位、对被审计领导干部真实画像，是全省离任审计工作初期面临的主要困难。在审计实践中，审计组探索形成了“二元双维”的思路，即以资源、环境为“二元”，通过分析比较，确定审计重点；以资源实物量和环境质量的增减对比、问题的原因和责任为“双维”，通过定量研判和定性分析，突出重点内容。

一是通过“二元”思路确定审计重点方向和内容。通过对被审计地区主体功能区定位、自然资源禀赋特点、资源环境承载能力的分析研判，在资源和环境两个基本单元中确定重点方向。同时，坚持有所为有所不为，明确被审计地区在资源和环境两者中孰重孰轻、孰主孰次，集中有限的人力和时间，针对重点内容开展审计查证。2018年在某县党政领导干部自然资源资产离任审计中，针对该县地处川西高原，属川滇森林及生物多样性生态功能区，拥有5个自然保护地、230余条河流和较丰富的矿产资源，农牧业为主产业，无矿产开采和大型工业企业，区域大气质量及水质都极佳的实际情况，审计组按照“二元”思路 确定突出资源板块，以森林、草原保护为重点。同期，在成都市A区、B区两个党政领导干部离任审计项目中，由于两区紧临中心城区，经济较发达，尤以二、三产业为主（其中包含化工、钢铁企业，森林、矿产资源较少，土地开发情况突出）。对此，审计组按照“二元”思路确定环境板块为重点方向，并进一步锁定大气、水污染防治为重点审计内容。

二是以资源实物量和环境质量增减对比作为第一维度进行定量分析。一方面注重对指标增减变化的动态分析。审计中，既关注资源实物量和环境质量现状，更关注各项指标在领导干部任期前后的增减变化，结合时间点和过程数据客观反映被审计领导干部任期内在自然资源管理、生态环境保护方面的工作开展成效。如成都市某区离任审计中，虽然至2017年末境内主要河流毗河（出境断面）水质一直为劣V类，但氨氮检测值较2013年末减少了0.6mg/L、二氧化硫年排放量减少了1.38万吨，表现出向好改善态势。另一方面注重对指标的关联分析，特别是具有跨区域流动性的大气、水质指标的横向对比，防止将相邻区域造成的问题误判为被审计地区自身的问题。如在成都市某区审计中，2017末毗河出境断面氨氮检测值为2.23mg/L、总磷检测值为0.269mg/L，仍属于劣V类水质，但相比入境断面分别减少了0.39mg/L 和0.032mg/L。以上方面显示，虽然环境质量尚未达到法定标准，但反映出当地采取了积极有效的治理措施，应当予以正面肯定和评价。

三是以具体问题的原因和责任点作为第二维度进行定性分析。一方面，坚持以问题为导向，力求从体制机制层面揭示存在的障碍和不足。如在某离任审计项目中，审计组最初发现一污水处理厂存在超标排放情况，延伸审计发现是由于一垃圾中转站渗滤液浓度超标造成的，再深入挖掘发现问题聚焦在当地的水务、环保两部门不作为、慢作为，后将此问题移送纪委监委予以立案查处。另一方面，全面查找梳理事项的前因后果，确保结论准确可靠。审计中，要求所有参审人员要对所审事项厘清情况、时间、地点、责任人和原因，特别是针对资源环境问题产生及后续治理方面存在的长期性、滞后性进行关联分析，要尽力查找剖析问题的原因、揭示风险隐患，避免对被审计领导干部的责任出现误判、漏判。

（三）坚持开放式和穿透式审计模式，积极拓展审计广度和深度

一是坚持“ 开门搞审计 ”， 拓展审计开放性。审前充分收集省级自然资源、生态环境等相关部门的管理台账、监测数据、考核结果等工作资料，对被审计地区资源环境现状进行充分调查了解；现场审计期间邀请省级相关部门的专家或业务骨干加入审计组，为离任审计工作提供业务咨询和现场指导，有需要时还可以对水质、土壤质量等开展监测和评价，为审计判断提供数据支撑；审后积极与被审计单位及相关主管部门深入沟通交流，确保所提出的审计意见建议 更切合实际、切实可行。二是坚持以大数据为引领，提升审计穿透力。2018年起，四川省审计厅与省测绘地理信息局、西南交通大学合作，共同开发建设“四川省领导干部自然资源资产审计信息平台”，集成了非现场数据获取、三维建模、平板终端指导核查、取证单自动生成等功能。在审计事项分析核查中， 通过对地理测绘、遥感影像等基础数据进行系统分析，在海量数据中更快获取疑点线索；通过运用平板终端定位、无人机现场核查等技术手段，为疑点核实提供更精准导航和方向指引；通过构建分析模型、时间和空间数据叠加等分析手段，对矿山修复、耕地占用、生态红线保护等典型事项进行更全面深入解剖，确保离任审计更加精准高效。

自然资源资产离任审计对生态文明建设的作用

（一）督促领导干部转变发展理念，压实生态环保责任

与其他资源环境专项审计相比，离任审计以领导干部履行自然资源管理和生态环境保护责任情况为主线，更加聚焦“关键少数”，更加有力压紧压实生态环境保护责任，推动党政领导干部及领导班子将“转变发展理念”由口号落实到行动，在督促领导干部转变发展理念、推动绿色转型发展中发挥着积极作用。一是以结果为导向，关注被审计地区自然资源实物量和生态环境质量的增减变化情况。反映领导干部任职期间推动自然资源资产节约集约高效利用、引领生态环境质量持续提升、切实打好污染防治攻坚战的实际成效，确保党中央和省委省政府各项生态文明决策部署落地落实。二是以履职尽责为主线，聚焦被审计领导干部在资源开发利用、重大项目建设、重要事项审批过程中的决策情况。反映领导干部是否以“生态优先、绿色发展”理念推动区域经济可持续和高质量发展的情况，督促领导干部切实做到守土有责、守土尽责。三是以综合研判、整体画像的方式，开展领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况总体评价。反映领导干部落实环境保护主体责任、深化生态文明建设的总体成效，推动领导干部担负起生态文明建设的政治责任，全面、准确贯彻落实新发展理念。

（二）推动开展行业性和系统性治理，持续增强监督合力

离任审计不仅拓展了审计机关的职能职责，也为自然资源管理和生态环境保护领域、行业注入了新的力量，能够为推动资源环境行业性、系统性治理提供审计智慧和方案。2017年，四川离任审计工作启动之初，省级相关部门充分协作配合，由审计厅牵头，省委组织部、自然资源厅、生态环境厅等12个部门作为成员单位，建立了四川省领导干部自然资源资产离任审计工作联动机制，为全省离任审计工作搭建了有效支撑平台。

离任审计作为助推行业治理的监督力量，以查找问题、分析短板、督促整改、推动治理的思路，保障和服务资源环境行业治理能力持续提升。一是加大部门联动，持续增强监督合力。审计作为资源环境行业的外部监督力量，与被审计地区的上级主管部门加强协同联动、同向发力，加强数据资料共享，加大审计发现问题的共同研判，推动审计整改形成更强合力，形成“1+1>2”的效果，确保审计成果切实转化为推动行业工作的积极力量。二是加强离任审计与资源环境专项审计的有机结合，不断聚焦行业共性问题。资源环境专项审计作为离任审计的有效补充和延伸，更注重反映区域性、流域性、行业性的普遍问题和共性问题，两项审计的紧密结合能够推动资源环境领域深入治理、推动离任审计取得更加明显的成效。三是探索开展资源环境领域部门领导干部离任审 计。厘清行业部门在资源环境监管工作中的职能职责，关注领导干部在推动行业生态文明建设方面的具体措施和实际成效，更有利于深入剖析行业治理现状，并针对当前面临的困难和不足提出切实可行的审计意见。

（三）促进优化完善监管制度，保障生态文明建设落地生效

2018年，省委组织部、省审计厅联合推动建立四川省领导干部履职行权风险清单警示制度，印发了《四川省市县党政主要领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任重点风险提示清单》等“五张清单”。其中，梳理自然资源管理和生态环境保护方面23个风险点；并配套编写了典型案例，强化了教育警示效果。风险提示清单警示制度以审计发现问题为依托，着力发挥审计揭示和防范化解风险的功能，督促领导干部切实履行资源环境保护责任，主动作为，积极推动落实生态文明建设决策部署。

通过对审计中发现问题的总结提炼，离任审计不断推动自上而下建立完善生态文明制度体系。2020年，四川省审计厅市县党政领导干部离任审计发现，部分重点生态功能县党委政府仍存在“以资源换经济、以环境换发展”的传统观念，不利于党中央和省委、省政府关于重点生态功 能县“生态优先、保护优先”总体思路的贯彻落实。审计指出问题后，省委省政府高度重视，率先对省级层面考核体系进行了分类细化，对生态功能县占比较大的市州降低了经济指标考核权重，并督促市县对综合绩效考核指标体系进行修改完善，确保差异化绩效考核制度在全省建立健全、落地生效，推动重点生态功能县区积极拓展绿色转型发展道路。

离任审计作为生态文明制度落地的有力保障，不断推动党委政府和相关部门心系“国之大者”、胸怀“省之要事”，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。一是促进全面摸清自然资源家底和环境质量底线。资源环境底数是地方经济可持续发展的基础和载体，通过离任审计督促地方党委政府摸清底数，厘清山水林田湖草沙等自然资源资产的基本状况，明晰区域生态环境承载能力，为地方因地制宜制定可持续发展规划提供有效支撑。二是揭示和防范风险隐患。资源环境领域重大问题往往具有潜在性、长期性等特点，离任审计能够揭示被审计地区及行业领域长期存在的体制机制缺陷和制度漏洞，保障生态环境质量稳定提升、经济社会稳步有序发展。三是推动制度体系不断完善。生态文明建设持续深入推进伴随着制度体系的不断建立健全，离任审计通过发现“点”上问题，推动“线”上治理、促进“面”上完善，为建 设美丽中国、谱写美丽四川新篇章贡献审计智慧和力量。

自然资源资产离任审计工作展望

（一）建立健全评价指标体系，以科学客观的审计评价为领导干部精准画像

2022年4月，中央全面深化改革委员会第25次会议审议通过了《关于建立健 全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见》（ 以下简称《 意 见》）， 提出要健全领导干部资源环境相关决策和监管履职情况的评价标准，把自然资源保护、生态保护红线、耕地保护红线、减污降碳、河湖长制等党中央重大部署贯彻落实情况融入相关评价指标。对标中央要求，建立健全离任审计评价指标体系将是今后一段时期离任审计工作的重点任务。一是厘清指标体系建设思路。在《意见》确定的省级党政主要领导干部审计评价指标体系框架下，坚持统一标准“一把尺子量到底”，根据不同地区生态功能定位、自然资源禀赋和环境保护特性，突出地域特色细化重点指标，确保共性和个性统筹兼顾。二是积极开展试点应用。以市县党政领导干部指标体系细化建设为重点，在离任审计项目中积极开展试点应用，检验和提升评价指标的科学性、适用性及评价方法的合理性、可行性，通过实践试验使指标体系不断优化完善。三是科学客观开展审计评价。评价指标体系以审计查证的事实为基础，对被审计地区自然资源资产管理、生态环境保护及领导干部履职尽责情况进行量化评分，为领导干部履行生态文明建设责任情况全面、精准画像，确保评价结论经得起历史检验。

（二）切实加强审计整改力度，“以审促改”不断提升生态文明建设成效

审计整改是体现审计工作成效的关键环节， 做好审计整改“ 下半篇文章 ”， 才能有效推动“以审促改 ”，保障生态文明建设各项方针政策和决策部署切实落地。一是建立审计查出问题整改长效机制。资源环境问题的整改周期长、难度大，针对离任审计发现问题的不同特点，按照“立行立改”“分阶段整改”“持续整改”的不同要求，建立审计发现问题整改台账，严格执行“持续跟踪、挂账销号、闭环管理”的工作原则，确保审计发现问题全面、彻底整改到位。二是探索研究离任审计发现问题整改标准。离任审计涉及资源监管、环境保护、污染治理、生态修复等多方面问题，一些问题的整改还涉及上级管理部门的审核和批复，不确定因素多，按照“ 依法依规、厘清责任、注重实效”的原则探索问题整改标准，对提升整改成效意义重大。三是构建协同高效的整改监督合力。审计整改一方面需要审计机关与被审计单位共同发力，增强审计整改的刚性约束；另一方面还要积极形成监督合力，推动将审计监督与人大监督、纪检监察、巡视巡查等监督力量融会贯通，加强信息共享和成果共用，确保审计整改落到实处、形成实效。

（三）系统谋划离任审计工作，以高水平审计为地方高质量发展保驾护航

离任审计是体现审计工作政治属性的重要内容之一，审计机关要以高度的政治责任感和历史使命感，切实履行好工作职责。一是以服务和保障四川高质量发展为中心，系统谋划离任审计项目。党的二十大召开后，四川离任审计工作以“四化同步、城乡融合、五区共兴”为总抓手，对“十四五”期间的 审计项目进行系统谋划和整体推进，奋力谱写四川发展的新篇章。二是以资源环境专项规划为依托，找准离任审计工作方向。中央和省委省政府及相关主管部门印发的资源环境专项规划是离任审计方向的重要参考和指引，以此为依托，可以有效聚焦资源环境领域当前的重大任务和关键目标，在离任审计中做到主动对接关键措施落实情况、跟踪检查重要资源保护利用情况，督促领导干部切实推动生态文明建设中心工作。三是以区域生态功能定位为立足点分类确定离任审计重点。在离任审计工作中不断加大对重点生态功能区地方党委政府及相关部门、管理机构主要领导干部的离任审计力度，重点关注领导干部落实国土空间规划和主体功能区定位，全面贯彻“生态优先”理念，切实履行生态环境保护职责情况。（作者万婷单位系四川省审计厅，黄婉单位系四川省审计科学研究所）

来源：《审计观察》杂志2023年第2期