审计观察 | 预算管理一体化系统下转移支付资金审计思路

预算管理一体化是以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一管理规则嵌入信息系统，将预算项目作为预算管理基本单元，项目库实时记录和动态反映预算项目储备、实施到结束全过程的预算管理信息，即通过一个系统完成项目储备、预算编制、资金支付、会计核算等全流程财政财务工作，提高工作的标准化、自动化水平。预算管理一体化系统运行之前，各地财政部门部署了预算指标管理系统、预算绩效管理系统、预算编审系统、预算执行动态监控系统、财政转移支付综合管理系统、非税收入管理系统、政府债务管理系统等大量业务系统，各业务系统之间条块分割、数出多门，间接造成了预算管理综合性统筹性不够、预算执行约束性不强等长期难以解决的问题，也对审计人员使用各系统数据进行关联分析造成了困扰。

预算管理一体化系统建设的意义

（一）推动完善全面规范、公开透明的预算管理制度

按照深化财政体制改革，完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度的要求，2019年财政部提出各地要建设财政核心业务一体化系统，实现全国政府预算管理、各部门预算管理、预算全过程管理、预算项目全生命周期管理、全国预算数据管理的一体化。同时，建立健全项目全生命周期、统一的预算管理要素等方面的管理机制。随着预算管理一体化系统的搭建，以往分散的各种系统将逐渐统一管理，全流程整合预算管理各环节业务规范，强化制度执行力，推动全面规范、公开透明的预算管理制度向前迈进了一大步。

（二）为开展大数据审计提供有力支撑

按照预算管理一体化规范和系统技术标准，市县级预算数据集中到省级财政，实现政府预算、部门预算、单位预算之间以及上下级预算之间的业务环节无缝衔接和有效控制，完成中央、省、市、县各级财政预算管理贯通。随着2022年预算管理一体化系统的全面上线，各省财政数据在省本级完成了全面部署，这对审计人员开展全省财政数据横向到边、纵向到底贯通分析，尤其是对中央财政转移支付资金进行纵向到底贯通分析提供了有力支撑。审计人员若能掌握相关数据的存储原理和运行规则，实现数据贯通，将大大提高对财政资金的监督和追踪效率，能够快速掌握省、市、县三级政府获得中央财政转移支付资金情况，全面审查资金分配、指标下达和实际支付情况，从而发现预算指标下达滞后、资金支付进度缓慢等问题，同时也为深入分析资金使用情况提供数据基础，做到事半功倍。

中央财政转移支付资金在预算管理一体化系统中的存储路径

（一）资金分配下达时的数据存储

下级财政部门收到上级财政部门转移支付资金指标时，首先通过预算管理一体化系统中本级项目库新增上级转移支付项目，建立中央财政转移支付项目代码与本级项目代码的衔接关系，在“转移支付接收表”存储该指标信息，包括来源指标主键（上级财政的指标主键）、本级指标主键、预算级次代码、项目名称、项目代码等信息。同时，将相关信息登记至“指标信息表”，包括指标主键、来源指标主键、可执行标记、项目代码、预算级次代码等信息，此时的指标主键与“转移支付接收表”中本级指标主键一致，由于刚刚接收财政转移支付指标，指标尚未分配，可执行标记为2（1代表可以执行、2代表不可执行）。若部分指标分配下达后可以执行，则在“指标信息表”中追加该指标信息，登记指标主键、来源指标主键、指标金额、可执行标记、预算单位代码（可以区分本级部门和下级政府）、预算单位名称等信息，此时的来源指标主键与该项资金未分配时的指标主键一致。因此，可以通过“转移支付接收表”的本级指标主键与“指标信息表”中的来源指标主键进行关联，或通过“指标信息表”中的来源指标主键和指标主键进行关联，审查中央财政转移支付资金分配下达情况。

以中央财政向A省下达D专项转移支付资金5000万元为例，财政部预算管理一体化系统登记指标主键为ID1、项目代码为100000Z1、指标金额为5000万元、预算级次代码为1；A省将5000万元分配至省本级S局3000万元、B市2000万 元，B市又将2000万元分配至R局500万元、Q县1500万元，Q县将1500万元分配至Y局（B市和Q县接收、分配下达该专项资金，与 A 省存储路径相同），“指标信息表”登记信息如表1所示。

表 1 省市县财政指标信息表登记信息

（二）资金支付时的数据存储

“国库集中支付申请表”存储预算单位申请的支付信息，包括指标主键、支付凭证主键、申请支付金额等信息；“国库集中支付凭证表”存储生成的支付凭证信息，包括支付凭证主键、实际支付金额等信息。因此，可以通过“国库集中支付申请表”实现“指标信息表”与“国库集中支付凭证表”的关联，审查中央财政转移支付资金实际支付情况。

中央财政转移支付资金的贯通路径及审计思路

（一）收到中央财政转移支付资金情况

以A省为例，根据A省财政厅“转移支付接收表”，筛选预算级次代码为1的记录。市、县收到中央财政转移支付资金情况同理。

（二）资金“横向到边”贯通

以A省D专项资金为例，将A省财政厅“转移支付接收表”中的本级指标主键与“指标信息表”中的来源指标主键进行关联，筛选财政区划代码为110000、预算级次代码为1、可执行标志为1的记录，即A省将D专项资金分配至省本级的情况，建立中间表“省分配至本级资金表”。将“省分配至本级资金表”与A省财政厅 “国库集中支付申请表”通过指标主键进行关联，再与A省财政厅“国库集中支付凭证表”通过支付凭证主键进行关联，即可筛选出省本级部门实际支付D专项资金情况。

将资金“横向到边”贯通后，一是通过对比“转移支付接收表”中接收指标时间和“省分配至本级资金表”中下达指标时间，能够批量、快速发现是否存在省财政未按规定及时向本级部门下达预算指标问题线索；二是通过对比“省分配至本级资金表”中指标下达金额和“国库集中支付凭证表”中资金支付金额，能够批量、快速发现资金在省级部门结转结余问题线索。

（三）资金“纵向到底”贯通

以A省D专项资金为例，将A省财政厅“转移支付接收表”中的本级指标主键与“指标信息表”中的来源指标主键进行关联，筛选财政区划代码为110000、预算级次代码为1、预算单位代码为市级区划代码、可执行标志为1的记录，即A省将D专项资金分配至下级政府的情况，建立中间表“省分配至市资金表”。

根据“省分配至市资金表”的结果，对获得D专项资金的市财政数据进行分析。以B市为例，采取与分析A省分配资金相同的方法，筛选出B市将D专项资金分配至本级部门和下级政府的记录，分别建立“市分配至本级资金表”“市分配至县资金表”。将“市分配至本级资金表”与B市财政局“国库集中支付申请表”“国库集中支付凭证表”进行关联，即可筛选出市本级部门实际支付D专项资金情况。

根据“市分配至县资金表”的结果，对获得D专项资金的县财政数据进行分析。以Q县为例，通过Q县财政局 “转移支付接收表”与“指标信息表”筛选出分配下达D专项资金记录，建立中间表“县分配资金表”，再与Q县财政局“国库集中支付申请表”“国库集中支付凭证表”进行关联，即可得到Q县实际支付D专项资金情况。

资金“纵向到底”贯通后，一是通过对比“转移支付接收表”中接收指标时间和“省分配至市资金表”下达指标时间，能够批量、快速发现省财政是否存在未按规定及时向下级财政下达指标问题线索，市级、县级数据分析同理；二是通过对比“县分配资金表”中指标下达金额和“国库集中支付凭证表”中资金支付金额，能够批量、快速发现资金在县级部门结转结余问题线索，市级数据分析同理。

如在某省财政收支审计项目中，审计人员将中央财政转移支付资金贯通后快速发现，省本级及下属5个市级财政局未按规定在30日内下达计划生育等4项中央财政转移支付资金预算，某市本级及下属7个区县已经下达的生态保护和修复支撑体系等多项中央财政转移支付资金超1年未使用，某市本级及下属3个区县财政局违规将部分中央基建投资拨付至预算单位基本账户。

现代财政制度改革首要内容就是预算制度的改革，为深化预算制度改革就必须以现代信息技术作为基础性支撑。在推进预算管理一体化系统建设过程中，必须始终坚持以系统化思维和信息化手段加强预算管理工作，全面提高各级预算管理规范化、标准化水平。目前，各地财政部门已统一建设了本地区预算管理一体化系统，对于建立完善现代预算制度、推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义，同时也能够推动深化财税体制改革不断向前迈进。（作者单位系审计署京津冀特派员办事处）

来源：《审计观察》杂志2024年第6期